2.06.169 Inventaris van het archief van het Directoraat-Generaal Industrie van het Ministerie van Economische Zaken, (1952) 1969-1986 (1997)

Na de Tweede Wereldoorlog was het hele productieapparaat in West-Europa verwoest. Toch verliep het herstel, ook in Nederland, voorspoedig. De Marshallhulp is hierbij van grote betekenis geweest. Hierdoor versnelde het herstel met enkele jaren. Herstel en wederopbouw vonden plaats in een gunstig economische klimaat. De wederopbouw in Nederland (1945-1955) verliep voorspoedig. In het herstelbeleid werd de vooroorlogse lijn van mogelijke individuele kapitaalsteun voortgezet. Het ondernemersrisico kwam zo gedeeltelijk voor de rekening van de overheid. De industriële uitbreiding zou volgens de overheid plaats moeten vinden bij het midden- en kleinbedrijf (MKB). Het accent lag echter op de basisindustrieën en de daarin opererende grote ondernemingen.

Het succes van het industriebeleid in de jaren vijftig kan worden verklaard door het grotendeels ontbreken van een zelfstandige sturende rol van de overheid. In deze jaren werden belangrijke relaties opgebouwd tussen de overheid en de sociale partners. Dit werd gekenmerkt door een reeks van wet- en regelgeving en de geleide loon- en prijspolitiek. Dit heeft een aanzienlijke invloed gehad op de wederopbouw en de Nederlandse industrialisatie. Door het lage loonniveau had Nederland een betere concurrentiepositie. Hiernaast hebben ook de gunstige ontwikkeling van de internationale conjunctuur, een toenemende wereldhandel en het aanbod van goedkope energie hieraan bijgedragen.

Aan het begin van de jaren zestig kwam er een einde aan de gematigde werking van de geleide loonpolitiek. Door een geleidelijk oplopende loon-prijsspiraal ontstond een hoge inflatie en een stagnerende economie. Dit economisch verschijnsel staat bekend als stagflatie. De samenwerking tussen de sociale partners kwam langzaamaan steeds meer onder spanning te staan, met onder andere stakingen als gevolg.

Door de oliecrises van 1973 en 1979 verergerde de stagflatie. Veel industriële bedrijfstakken raakten in de problemen. In deze periode komt het sector- en structuurbeleid op gang.

Toch was er het besef in de jaren zeventig dat het roer structureel om moest. De steeds verder groeiende rol van de overheid in de economie moest worden opgegeven. Er moest ruimte worden geschapen voor winstherstel, waardoor de werkgelegenheid voor het bedrijfsleven zou kunnen groeien. Het is echter opmerkelijk dat in deze periode de overheidsuitgaven steeds verder uit de hand lopen. De economische crisis die Nederland na de tweede oliecrisis (1979) in het begin van de jaren tachtig trof, zorgde voor een omslag in het perspectief en het beleid van de overheid. Het symbool van deze ommekeer is het Akkoord van Wassenaar uit 1982. Hierin werd met werkgevers en -nemers afgesproken dat er loonmatiging over de hele linie zou plaatsvinden in ruil voor behoud van werkgelegenheid. De loonmatiging verbeterde de concurrentie- en winstpositie en deed de werkgelegenheid aanmerkelijk groeien. Het industriebeleid in de jaren tachtig werd offensiever van karakter. Innovatie werd nu belangrijker. Hoewel er nog steeds (staats)steun werd gegeven aan bedrijven, werd dat steeds meer afgebouwd. De overheid was niet langer bereid om rekeningen voor het bedrijfsleven te betalen, maar streefde naar verbetering van het industriële klimaat. Het Akkoord van Wassenaar kan zo worden gezien als de basis van het poldermodel. Hierin zijn zowel de vakbonden, de ondernemingen, als de overheid verantwoordelijk voor het reilen en zeilen van de economie. “Het poldermodel blijkt aan de wieg te hebben gestaan van de, ook in internationaal perspectief, fraaie economische prestaties van de afgelopen twee decennia.

Het model is gestoeld op een vijftal pijlers: de herstructurering van de overheidsfinanciën, het hervormen van de sociale zekerheid, het bewerkstellingen van loonkostenmatiging, het verbeteren van de werking van markten en het zorgen voor een stabiel monetair klimaat. Deze pijlers betreffen voornamelijk het in de afgelopen twintig jaar gevoerde kabinetsbeleid en hangen bovendien nauw met elkaar samen. Doordat ze elkaar versterken, zijn de pijlers meer dan de som der delen.

De bemoeienis van de overheid met de technische en economische ontwikkelingen van het industriële bedrijfsleven heeft – na het leggen van een basis in de jaren dertig – vooral na de Tweede Wereldoorlog gestalte gekregen. In de eerste helft van de twintigste eeuw zijn op het terrein van de technologie belangrijke instellingen opgericht als TNO, de Technische Universiteit Twente, de toenmalige Rijksnijverheidsdienst en de provinciale Economische Technologische Instituten.

Begin jaren vijftig kwam er binnen het industrialisatiebeleid meer aandacht voor technologische innovatie. Zo werd in de vierde industrialisatienota uit 1953 de researchfunctie van TNO uitgebreid en werden verbindingspersonen tussen onderzoekinstellingen en de industriële nijverheid aangesteld. Ter stimulering van de ontwikkeling van nieuwe producten werd eveneens in 1953 het Technisch Ontwikkelingskrediet (TOK) ingesteld, een instrument dat nog steeds bestaat en dat wordt gezien als één van de belangrijkste pijlers van het technologiebeleid.

Sinds de jaren zeventig is de ontwikkeling rond technologie en innovatie in een stroomversnelling geraakt, mede als gevolg van sociaaleconomische factoren. Speelden in de jaren vijftig en zestig de primaire verwerking en opslag van halffabricaten een belangrijke rol, eind jaren zestig veranderde dat onder invloed van een sterk tegenvallend groeitempo in de economische ontwikkeling en een toenemend aantal werklozen. Noodgedwongen verschoof de aandacht naar meer hoogwaardige producten die zich onderscheidden door kwaliteit en unieke eigenschappen waardoor het hoge loonkostenniveau gerechtvaardigd kon worden. In de tweede helft van de jaren zeventig was tevens sprake van een explosie van nieuwe technologische vindingen op terreinen als informatica, micro-elektronica en nieuwe materialen, zoals door glasvezel versterkte kunststoffen.

Eind jaren zeventig, begin jaren tachtig werd het defensieve industriebeleid omgevormd tot een offensief technologiebeleid waar minder plaats was voor sectorspecifieke steunverlening. Als startpunt van deze ontwikkeling kan de ‘Voortgangsnota economisch structuurbeleid’ (‘Sectornota’ – 1979) van de toenmalige Minister van Economische Zaken, Van Aardenne, worden beschouwd. Daarin werd het defensieve steunbeleid omgevormd in offensieve richting, hetgeen een grotere stimulering van research & development (R&D) betekende. In de ‘Innovatienota’ (1979) en onder de verantwoordelijkheid van de toenmalige Minister voor Wetenschapsbeleid, Peijnenburg, werd de Innovatie Stimuleringsregeling (INSTIR) ingesteld op grond waarvan subsidies werden uitgegeven voor de directe loonkosten voor R&D en de vernieuwingskosten van licenties en octrooien.

De noodzaak tot technologische vernieuwing door meer aandacht voor perspectiefvolle activiteiten op gebieden als biotechnologie en micro-elektronica werd in de ‘Innovatienota’ aan de hand van vier hoofdlijnen weergegeven:

• Het verbeteren van de concurrentiepositie van Nederlandse bedrijven en de Nederlandse economie op de middellange en lange termijn;
• Het leveren van een bijdrage aan de toename van hoogwaardige arbeidsplaatsen op de middellange en lange termijn;
• Het richten van technologische vernieuwing op de realisatie van de zogenaamde facetdoelstellingen op gebieden waarbij de overheid sterk betrokken is als gezondheidszorg, verkeer en milieu en energie;
• Het versterken van de bijdrage van technologische vernieuwing aan de kwaliteit van de collectieve dienstverlening.

Naast de ‘Innovatienota’ verscheen in 1979 de beleidsnota ‘Universitair onderzoek’ van de toenmalige Minister van Onderwijs en Wetenschappen, Pais. Hierin werd meer ruimte gemaakt voor contractresearch en een betere oriëntatie van het wetenschappelijk onderzoek op de behoefte van het bedrijfsleven. Het concept van netwerkvorming of clustervorming was geboren. Hierin werkten onderzoekinstellingen en bedrijfsleven meer met elkaar samen bij de realisatie van nieuwe producten of diensten. Eind 1981 bracht de Adviescommissie inzake de voortgang van het Industriebeleid adviezen uit die leidden tot een versterkte koppeling tussen technologie- en industriebeleid. Er werden meer operationele beleidsinstrumenten ingesteld, zoals de Innovatiegerichte Onderzoekprogramma’s (IOP’s) en de Regeling flexibele productieautomatisering. Tevens werden er Innovatiecentra (IC’s) ingesteld die zich richtten op het midden- en kleinbedrijf (MKB). Dat laatste was van groot belang om bedrijfsmatige R&D meer te spreiden over de verschillende lagen van het bedrijfsleven. Een groot deel van het R&D vond en vindt namelijk plaats binnen multinationals als Philips, Shell, Akzo-Nobel, DSM en Unilever.

Sinds 1983 ligt de coördinatie van het technologiebeleid bij de Minister van Economische Zaken. Door het aanwijzen voor een projectminister voor het technologiebeleid werd dit tot een politieke prioriteit gemaakt. Technologiebeleid en innovatiebeleid werden als een eenheid opgevat die binnen het algemene industriebeleid viel. Technologie en innovatie waren en zijn nauw verweven met de industriepolitiek. Binnen het technologiebeleid is innovatie een centraal begrip. Letterlijk betekent het vernieuwing.

In verschillende overheidspublicaties wordt innovatie opgevat als een proces gericht op de ontwikkeling en succesvolle introductie van nieuwe en verbeterde goederen, diensten, productie- of distributieprocessen. Het gaat hierbij om nieuwe organisatievormen, inzet van software en logistieke verbeteringen als just in time management om werkprocessen soepeler te laten verlopen.

Het regionaal-economisch beleid krijgt vanaf ongeveer 1958, met het verschijnen van de 6e industrialisatienota, gerichte aandacht. Door de snelle groei en de aandacht voor verdeling van welvaart ontstaat het idee dat ook ‘probleemgebieden’ moeten delen in de groei van de welvaart en werkgelegenheid. Ook voor 1958 is sprake van enig regionaal beleid, maar dat bestaat vooral uit de stimulering van migratie uit de probleemgebieden naar de sterke regio’s.

Een rapport van de Sociaal-Economische Raad (SER) uit 1973 geeft de volgende definitie van het regionaal beleid van de regering. Het regionaal (economisch) beleid van de regering “houdt zich in de eerste plaats bezig met de vraag of […] zowel nationaal als in de verschillende landsdelen, een verhoging van het welzijn mogelijk is door specifieke, op bepaalde regio’s gerichte maatregelen.”

De overheid had aanvankelijk de volgende doelstellingen voor ogen:

• De bestrijding van structurele werkloosheid;
• De verbetering van ruimtelijke spreiding van de bevolking door spreiding van bestaansbronnen;
• De bestrijding van een vertrekoverschot in ‘structureel zwakke’ gebieden.

De doelstellingen van het regionaal beleid verschuiven in de loop van de jaren regelmatig. Belangrijke discussiepunten worden onder andere gevormd door de vraag of sterke regio’s ook bij het regionaal beleid betrokken moeten worden en door de vraag of het regionaal beleid centraal of decentraal moet worden vormgegeven.14 In een bijlage van het eerder genoemde rapport van de SER worden de volgende instrumenten van regionaal beleid genoemd:

• De ontwikkeling van infrastructuur;
• Het verlenen van investeringspremies;
• Het beïnvloeden van het uitkeringsbeleid door het Gemeentefonds;16
• Het leveren van bijdragen aan het bijzonder regionaal welzijnsbeleid;
• De verplaatsing van rijksdiensten;
• De oprichting van instellingen waarin zowel de rijksoverheid als de regionale overheden participeren;
• Sociale maatregelen, zoals premies voor migrerende werkzoekenden;
• Maatregelen op het gebied van huisvesting, zoals reservering van woningbouwcontingenten;
• De invoering van heffingen op vestigingen in regio’s waar industrialisatie minder gewenst is, de Selectieve Investeringsregeling (SIR).

Vanaf 1977 wordt het regionaal beleid steeds voor een periode van vier, later vijf, jaar uitgezet. Naast de zwakke regio’s worden ook de sterke regio’s bij het regionale beleid betrokken. Zij moeten vanwege de lage economische groei, een bijdrage leveren aan de nationale welvaartsontwikkeling. Regionaal economisch beleid komt ter sprake in de Industrialisatienota’s, waarin sprake is van een ‘Industriespreidingsbeleid’.

In 1967 stelde de Minister van Economische Zaken de rijksconsulentenschappen in die tot taak hadden als contactorgaan te dienen voor het regionale beleid in hun kantoor. Zij worden gekenmerkt als specifieke beleidsambtenaren. De minister benoemde ook consulenten voor het Midden- en Kleinbedrijf. Het was hun taak om bijstand te verlenen aan specifieke groepen van het MKB in het kader van subsidies en andere uitvoeringsregelingen.

De Wet Selectieve Investeringsregeling (SIR) trad per 1 januari 1975 in werking. Deze wet was bedoeld “ter vermindering van de bezwaren van een toenemende concentratie van activiteiten en bevolking in bepaalde delen en met name in het westen des lands,” en om “investeringen in die delen van het land af te remmen.” 26 Ter ontmoediging van deze investeringen legt de wet heffingen op en wordt voorzien in een vergunningenstelsel en een stelsel van aanmeldingen.

De Wet-SIR, met beperkende “regels ten aanzien van investeringen in bepaalde delen van het land” gold van 1974 tot 1985 als een beleidsinstrument om te grote concentraties investeringen tegen te gaan. De SIR is echter weinig effectief gebleken. In 1981 publiceerde de minister bij een wetsvoorstel tot herziening van de SIR een evaluatie van de wet. Hierin stelde hij vast dat vooral het vergunningen- en meldingensysteem had geleid tot een grotere spreiding van vestigingen. In 1985 werd de wet echter ingetrokken als – zo staat in de MvT - “een belemmering […], waarmee geen reëel belang [was] gediend.” De deregulering waarover afspraken waren gemaakt in het regeerakkoord van het kabinet-Lubbers I in 1982 maakte de wet minder wenselijk.

Het Ministerie van Economische Zaken heeft vanaf 1945 tot 1986 vooral een specifiek beleid gevoerd ten aanzien van economische achterstandsgebieden. De doelstelling van het regionale beleid was het wegwerken van achterstanden in bepaalde regio’s met name op sociaaleconomisch terrein.34 Aanvankelijk werd dit beleid gezien als een onderdeel van het industrialisatiebeleid. Concentratie van industrieën leidt tot migratie vanuit het platteland en tot verhoogde bevolkingsconcentraties in de grote steden. Vandaar dat op regionaal terrein ontwikkelingsgebieden werden aangewezen, die steun kregen van het Ministerie van Economische Zaken. Aangenomen wordt dat het vanaf ongeveer 1958 met het verschijnen van de zesde industrialisatienota gerichte aandacht krijgt. De term “probleemgebieden” wordt dan gebruikt. Intussen blijkt al dat reeds veel eerder welvaartsplannen voor regionale gebieden worden voorgesteld.

Als object voor regionaal-economisch beleid gelden gebieden met een “historische” of “structurele” werkloosheid als gevolg van het ontbreken van werkgelegenheid. Als criterium geldt dus een sociaal kenmerk, namelijk een beduidend hogere werkloosheid dan het landelijk gemiddelde, waarvoor zonder overheidssteun of migratie geen oplossing kan worden geboden. Vanaf 1949 worden hiervoor aparte plannen opgesteld. Als oorzaken voor de achterstand worden genoemd: het ontbreken van infrastructurele voorzieningen en het ontbreken van bedrijfsterreinen. Het ministerie streefde ernaar om door de stimulering van investeringen in de economische bedrijfsstructuur de werkgelegenheid te bevorderen (voorwaardenscheppend beleid). Infrastructurele voorzieningen worden aangelegd door het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Het Ministerie van Economische Zaken probeert door verstrekking van extra middelen (voorfinanciering) of door lobbyen de totstandkoming van deze voorzieningen te bewerkstelligen of te versnellen. Zelf verstrekt het ministerie subsidies voor voorzieningen op locaties van vastgestelde ontwikkelingsgebieden, waarvoor het verschillende regelingen vast stelt. Tot de economische achterstandsgebieden behoorden over het algemeen de provincies Groningen, Friesland, Zuidoost-Drenthe, de zuidwestelijke omgeving van Nijmegen (linker Maas- en Waaloever), Twente, specifieke kernen in Noord-Brabant en, na de mijnsluitingen, ook Zuid-Limburg.

Regiospecifieke structuurprojecten werden vanaf 1948 vastgesteld aan de hand van hulpprogramma’s in het kader van het Marshallplan. Bij de voorbereiding adviseerden Gedeputeerde Staten van een provincie en de daaronder ressorterende of de daarbij betrokken Economisch-Technologische Instituten (ETI). Voorzover het projecten betrof die de provinciegrenzen overschreden waren ambtshalve ingestelde commissies van het ministerie erbij betrokken.

Het onderzoek had als hoofdonderwerp: ‘een structureel tekort aan werkgelegenheid in het probleemgebied’. Het doel van het onderzoek was tweeledig:

• Het voorstellen van concrete maatregelen die tot een oplossing konden leiden.
• De eventuele aanwijzing van bepaalde ontwikkelingsgebieden.

Wat betreft de concrete maatregelen golden de maatregelen waarbij de Minister van Economische Zaken rechtstreeks of indirect was betrokken. Het ging vooral om de verkeersvoorzieningen, de ontsluiting van industrieterreinen en het oprichten van industriegebouwen, de voorzieningen op het gebied van openbare nutsbedrijven en de aan- en afvoer van water. Waar deze onderwerpen deel uitmaken van andere beleidsterreinen trad het ministerie vooral op om in het belang van de regionale ontwikkeling het beleid te beïnvloeden.

Op 16 januari 1965 werd op het Ministerie van Economische Zaken een reorganisatie doorgevoerd. Deze reorganisatie beoogde een hergroepering van een aantal taken, waardoor het mogelijk werd de departementale organisatie in hoofdlijnen meer in overeenstemming te brengen met de meest wenselijk te achten verdeling van het werkterrein van het ministerie. De datum van ingang van die reorganisatie hing samen met de ontslagaanvrage van de Directeur-generaal voor de Industrialisatie en Energievoorziening, drs. J. Louman, die per 16 januari 1965 een functie in het bedrijfsleven had aanvaard. Ingesteld werden twee nieuwe directoraten-generaal: het Directoraat-generaal voor Industrie en Handel en het Directoraat-generaal voor Energievoorziening. Met de instelling van deze nieuwe directoraten-generaal werden opgeheven het Directoraat-generaal voor Handel en Nijverheid en het Directoraat-generaal voor Industrialisatie en Energievoorziening. De instelling van het Directoraat-generaal voor Industrie en Handel, onder leiding van mr. J.C. van Alphen de Veer, beoogde een re-integratie van de behandeling van alle voor industrie en handel van belang zijnde aspecten. Het directoraat-generaal was onderverdeeld in een aantal directies. die ieder op zich weer waren onderverdeeld in diverse afdelingen. Het Directoraat-generaal voor Industrie en Handel is op 12 september 1973 opgegeven. Hiervoor in de plaats is het Directoraat-generaal voor Industrie (DGI) ingesteld. De Afdeling Handel is in overgegaan naar het Directoraat-generaal voor Handel, Ambacht en Diensten.

In 1986 werden de taken van het Directoraat-generaal voor Industrie overgenomen door het Directoraat-generaal Industrie en Regionaal Beleid.

De taken van het Directoraat-generaal voor Industrie waren:

• behandelen van aangelegenheden betreffende de Nederlandse Industrie;
• vormen, presenteren en doen uitvoeren van het algemeen industriebeleid zowel nationaal als internationaal en het uitvoeren van beleidsondersteunende taken;
• initiëren en uitvoeren van beleidsondersteunende statistische analyse;
• onderhouden van nationale en internationale contacten op statistisch gebied;
• beleidsvoering inzake de militaire productie in Nederland;
• economische verdedigingsvoorbereiding;
• behandelen van functionele vraagstukken waarmee de industrie in zijn contact met de overheid wordt geconfronteerd;
• vormen, presenteren, behartigen en uitvoeren van het technologiebeleid naar de sector industrie in (inter)nationaal verband;
• begeleiden en controleren van onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten;
• uitoefenen van een bemiddelingsfunctie ten behoeve van individuele bedrijven en bedrijfsorganisaties.

Het Directoraat-generaal bestond uit een aantal directies, stafafdelingen en commissariaten:

• Directie Algemeen Industriebeleid;
• Directie Research en Ontwikkeling;
• Directie Lichte en Elektrotechnische Industrie;
• Directie Chemie, Metallurgie, Bouwmaterialen en Papier;
• Directie Metaalverwerkende Industrie;
• Stafafdeling Algemeen Secretariaat;
• Stafafdeling Beleidsplanning en Analyses;
• Commissariaat voor Buitenlandse Investeringen in Nederland;
• Commissariaat Militaire Productie en Economische Verdedigingsvoorbereiding.