De DUTO-eisen zijn niet de eerste norm met eisen die gesteld (kunnen) worden aan de duurzame toegankelijkheid van overheidsinformatie. Bestaande normen zijn wetgeving, standaarden en zogenaamde normenkaders. Al deze bestaande normen zijn met de DUTO-eisen niet achterhaald. Ze bevatten nog steeds valide (en soms verplichte) uitgangspunten voor het toegankelijk maken van overheidsinformatie. Dit kan onduidelijkheid en extra werk opleveren voor overheidsorganen die maatregelen willen nemen om de toegankelijkheid van hun informatie te borgen. Op welke normen moeten ze zich richten en welke zijn leidend bij eventuele onderlinge tegenstrijdigheden? Deze pagina beschrijft de belangrijkste bestaande normen in relatie tot het gebruik van de DUTO-eisen.
Waarom een nieuwe norm
Waarom zijn de DUTO-eisen gemaakt als er al zoveel normen bestaan, volstaan die dan niet? Het antwoord daarop is zowel 'ja' als 'nee'. Op zich leggen de bestaande normen voldoende vast waar overheidsorganen aan moeten voldoen. Maar in de praktijk zijn ze moeilijk toepasbaar voor de mensen die betrokken zijn bij het ontwikkelen van werkprocessen en applicaties. Daar is een aantal redenen voor:
- Doelgroep: Bestaande normen zijn veelal geschreven voor archiefbeheerders en niet voor de ontwerpers van werkprocessen en de bijbehorende applicaties. Dat maakt deze normen lastig toepasbaar voor toegankelijkheid 'by design'. De DUTO-eisen zijn speciaal geschreven voor de doelgroep ontwerpers van werkprocessen en de bijbehorende applicaties. Vanuit een algemeen informatiemanagement perspectief. De DUTO-eisen spreken dus een andere taal dan de bestaande normen.
- Niet concreet en toetsbaar: Bestaande normen zijn meestal algemeen geformuleerd voor zowel papieren als digitale informatie. Daardoor zijn ze abstract en is er nog een vertaalslag nodig naar concrete en toetsbare eisen voor digitale informatie. De DUTO-eisen zijn speciaal geschreven voor digitale informatie en zijn concreet en toetsbaar geformuleerd.
- Implementatiekeuzes: Sommige normen stellen eisen aan de manier waarop het informatiebeheer is ingericht. Bijvoorbeeld eisen aan beheerfunctionaliteiten en beleidsprocessen. Vanuit het perspectief van duurzaam toegankelijke informatie zijn veel van deze eisen implementatiekeuzes die niet relevant zijn voor de informatiegebruikers. Door deze keuzes als te toetsen eisen op te leggen worden overheidsorganisaties onnodig beperkt en het toezicht onnodig verzwaard (onnodige regeldruk). De DUTO-eisen beperken zich tot alleen die eisen die van belang zijn voor informatiegebruikers. Implementatiekeuzes zijn opgenomen als adviezen.
- Statisch: Normen zijn vaak vrij statisch. Slechts om de paar jaar worden beperkte wijzigingen doorgevoerd (typisch eens in de vijf jaar). Daardoor duurt het lang voordat nieuwe ontwikkelingen en praktijkervaringen verwerkt worden. Deze normen geven onvoldoende richting voor de uitdagingen van vandaag. De DUTO-eisen worden actief beheerd, speciaal voor toepassing binnen de overheid. De makers van de DUTO-eisen adviseren overheidsorganisaties bij het toepassen van de DUTO-eisen. Ervaringen uit de praktijk, veranderende omstandigheden en nieuwe inzichten uit het debat over de eisen, worden doorlopend verwerkt in de DUTO-eisen. Dat maakt de DUTO-eisen tot een lerende norm die zich voortdurend aanpast en daardoor steeds beter geschikt wordt voor het doel.
Bestaande normen (niet) overbodig
Voor toepassingen die binnen het doel, de doelgroep en de scope van de DUTO-eisen vallen, kunnen overheidsorganen volstaan met alleen het gebruik van de eisen. Als blijkt dat de DUTO-eisen daarvoor (nog) niet voldoen, dan worden de DUTO-eisen daarop aangepast. Om dit te kunnen signaleren, wordt kenners van de bestaande normen gevraagd om onvolledigheden en onjuistheden te melden bij de beheerder van de DUTO-eisen.
Zijn de bestaande normen met de komst van de DUTO-eisen overbodig? Nee, beslist niet. Ze vormen de onderbouwing van de DUTO-eisen en worden blijvend geraadpleegd om de DUTO-eisen te kunnen verbeteren. Bovendien is de scope van de DUTO-eisen beperkter dan de scope van veel bestaande normen. Bij vraagstukken die buiten de scope van de DUTO-eisen vallen, kunnen organisaties de bestaande normen gebruiken. Dat geldt bijvoorbeeld als een organisatie wel eisen wil opleggen aan de implementatie van de DUTO-eisen. Dan kan daarvoor gebruik gemaakt worden van de uitgebreidere normen.
Archiefwet 1995
De Archiefwet 1995 vormt de basis onder de DUTO-eisen. Overheidsorganen zijn op grond van de Archiefwet 1995, artikel 3 verplicht al hun informatie duurzaam toegankelijk te maken en te vernietigen wanneer dat nodig is. De wet laat echter grotendeels open wat daar concreet voor moet gebeuren. Elke overheidsorgaan moet dat zelf invullen. De DUTO-eisen zijn daar een instrument voor.
De Archiefwet regelt de verantwoordelijkheden ten aanzien van het beheer van overheidsinformatie (het zogenaamde zorgdragerschap) en stelt algemene eisen aan het beheer. Ook regelt de wet dat blijvend te bewaren informatie na twintig jaar wordt overgebracht naar openbare archiefbewaarplaatsen, waar de informatie vrijwel zonder openbaarheidsbeperkingen en zonder kosten beschikbaar is voor iedere burger. In nadere regelgeving, zoals het Archiefbesluit 1995 en de Archiefregeling, wordt een aantal algemene eisen die de wet stelt, verder uitgewerkt. Met name de Archiefregeling geeft concrete eisen voor informatie die blijvend bewaard moet worden.
Een groot deel van de DUTO-eisen is rechtstreeks ontleend aan de Archiefwet, het Archiefbesluit en vooral de Archiefregeling. In de toelichtingen op de DUTO-eisen wordt deze relatie steeds aangegeven. Als een overheidsorgaan volledig aan de DUTO-eisen voldoet, zou ze daarmee ook moeten voldoen aan de Archiefwet (voor zover binnen de scope van de DUTO-eisen). LET OP: De volledigheid en juistheid van de DUTO-eisen ten opzichte van de Archiefwet wordt nog nader getoetst.
Merk op dat de Archiefregeling alleen van toepassing is op blijvend te bewaren informatie, waar de DUTO-eisen zich richten op blijvend en op tijdelijk te bewaren informatie. De gedachte daarachter is dat wat goed is voor blijvend te bewaren informatie, ook goed is voor tijdelijk te bewaren informatie. En dat het praktisch gezien weinig voordelen heeft om bij het beheer onderscheid tussen te maken tussen blijvend en tijdelijk te bewaren. Het staat overheidsorganen echter vrij om bij de toepassing van de DUTO-eisen dat onderscheid alsnog te maken.
Mogelijk worden in de toekomst bepaalde DUTO-eisen in wetgeving vastgelegd. Op dit moment zijn daar nog geen concrete plannen voor. Eerst worden de DUTO-eisen in gebruik genomen bij organisaties die ook zonder wettelijke verplichting daartoe gemotiveerd zijn. Pas in tweede instantie wordt bepaald of een wettelijke verplichting wenselijk is.
Andere wetgeving
In veel wetgeving staan bepalingen die gaan over de toegankelijkheid van overheidsinformatie. Zoals de Algemene wet bestuursrecht (Awb), de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) en de Comptabiliteitswet. Deze wetten zijn niet specifiek bedoeld voor de duurzame toegankelijkheid van overheidsinformatie. Daarom bevatten de DUTO-eisen (nog) geen verwijzingen naar deze wetten.
Standaarden
Een aantal internationale standaarden richt zich specifiek op toegankelijkheid van informatie in de volle breedte. Deze worden hier kort toegelicht. Waar de Archiefwet 1995 onvoldoende duidelijkheid bood, is voor de DUTO-eisen waar mogelijk gebruik gemaakt van NEN-ISO 15489 en NEN 2082. Beide standaarden hebben geen formele status voor de overheid. Overheidsorganen zijn dan ook niet gebonden aan deze standaarden en kunnen zonder formeel bezwaar alleen gebruikmaken van de DUTO-eisen. NEN-ISO 15489 en NEN 2082 zijn auteursrechtelijk beschermde standaarden, die verkrijgbaar zijn bij NEN. Daarom bevatten de DUTO-eisen geen verwijzingen naar de integrale teksten van deze standaarden. Wel bevatten de DUTO-eisen en begripsdefinities verwijzingen naar passages van deze standaarden.
De belangrijkste norm is de internationale standaard NEN-ISO 15489. Deze wordt alom beschouwd als dé basis voor het vakgebied van recordsmanagement. NEN-ISO 15489 is een vrij abstracte omschrijving van alles wat er gedaan moet worden voor een adequaat ingerichte informatiehuishouding die de uitvoering van de taken en processen van de organisatie ondersteunt. De standaard gaat over beleid, verantwoordelijkheden, belangen, implementatie, beheerprocessen, kwaliteitsbewaking, auditing en opleiding. NEN-ISO 15489 is daarmee breder en abstracter dan de DUTO-eisen. Bovendien is NEN-ISO 15489 geschreven vanuit het perspectief van archief- en DIV-medewerkers.
Een andere veelgebruikte norm is de Nederlandse standaard NEN 2082. Dit is een "verzameling eisen voor functionaliteit van informatie- en archiefmanagement in programmatuur is algemeen en geldt als de minimale verzameling die van toepassing is op elk systeem dat archiefstukken beheert". NEN 2082 is een concretisering van NEN-ISO 15489, specifiek voor de functionele eisen aan alle applicaties voor het beheer van procesgebonden informatie. NEN 2082 is - net als NEN-ISO 15489 - geschreven vanuit het perspectief van archief- en DIV-medewerkers. NEN 2082 kent geen actieve vorm van beheer (de laatste versie is uit 2008). Waardoor nieuwe inzichten en vraagstukken nog niet aan bod komen.
Wat betreft doel, scope en concreetheid lijken de DUTO-eisen het meest op NEN 2082. Het belangrijkste inhoudelijke verschil met NEN 2082 is dat de DUTO-eisen strikt beperkt zijn tot de eisen vanuit het perspectief van de informatiegebruiker. DUTO kent daarom minder eisen dan NEN 2028.
ISO 23081 is de belangrijkste internationale standaard voor metagegevens voor archiefbeheer. Eisen ten aanzien van metagegevens vallen buiten de scope van de DUTO-eisen. De DUTO-eisen verwijzen daarvoor naar de Richtlijn Metagegevens Overheidsinformatie, die gebaseerd is op ISO 23081.
OAIS is een internationale standaard voor het inrichten van een archiefbeheersysteem. Het benoemt de functies die nodig zijn voor het langdurig beheer van informatie. OAIS beschrijft daarmee implementatiekeuzes voor beheer die buiten de scope van de DUTO-eisen vallen. OAIS wordt vooral toegepast op zogenaamde digitale depots (ook wel e-depots genoemd). Dat zijn de beheervoorzieningen die archiefinstellingen (zoals het Nationaal Archief en gemeentelijke archieven) gebruiken voor hun digitale collecties. De DUTO-eisen zijn niet specifiek bedoeld voor digitale depots en bedient daarmee een andere doelgroep. De DUTO-eisen zijn vooral bedoeld voor archiefvormers en OAIS vooral voor archiefinstellingen. De DUTO-eisen en OAIS beschrijven niet hetzelfde, maar de DUTO-eisen zijn wel consistent met OAIS. Zodat de DUTO-eisen en OAIS op elkaar aansluiten voor de blijvend te bewaren informatie die overgebracht wordt naar een archiefinstelling.
Richtinggevende normenkaders
In aanvulling op de wetgeving is er een aantal normenkaders voor de toegankelijkheid van informatie. Elk deel van de overheid heeft een eigen normenkader. Bijvoorbeeld: de Baseline Informatiehuishouding Rijksoverheid (BIR), de Baseline Informatiehuishouding Gemeenten (BIG) en het Referentiekader Opbouw Digitaal Informatiebeheer (RODIN). Sommige zijn interbestuurlijk vastgesteld, zoals de Baseline Rijksoverheid. Net als de DUTO-eisen zijn deze normenkaders bedoeld om de uitgangspunten van wetgeving en standaarden samen te brengen in een praktisch bruikbaar instrument. De eisen in de normenkaders zijn veelal richtinggevende principes die nog veel ruimte laten voor invulling. De DUTO-eisen voegen hier een verdere concretisering aan toe, speciaal gericht op het doel en de doelgroep van de DUTO-eisen.
Om verwarring te voorkomen over de inhoud en status van de DUTO-eisen in relatie tot de richtinggevende normenkaders, maakt de beheerder van de DUTO-eisen afspraken met de beheerders van de betreffende normenkaders, zodat de DUTO-eisen gebruikt worden als een bijlage bij de normenkaders. Bestuurlijke afspraken die gelden voor het normenkader gelden dan automatisch ook voor de DUTO-eisen. Op dit moment zijn de volgende afspraken gemaakt of in voorbereiding:
- Baseline Informatiehuishouding Rijksoverheid: de Baseline geldt als norm voor de Rijksoverheid. In Deel III van de Baseline zullen de DUTO-eisen de verdiepende normen gaan vervangen die staan onder de normen 4 tot en met 7 (resp. 'Informatieontwerp', 'Informatiesysteem', 'Creatie en gebruik van informatie' en 'Beheer van informatie'). Deze wijzing van de Baseline is in voorbereiding en moet nog worden goedgekeurd door de beheerder en gebruikers van de Baseline.
- Handreiking Kwaliteitssysteem Informatiebeheer Decentrale Overheden (KIDO): KIDO is nog in ontwikkeling en heeft (nog) geen formele status. KIDO is tijdens de ontwikkeling al gebaseerd op de DUTO-eisen (en NEN 2082). Daar waar een overheidsorganisatie KIDO toepast, maakt het tegelijk ook gebruik van de DUTO-eisen.
NORA
De NORA (Nederlandse Overheids Referentie Architectuur) is bedoeld als richtinggevend en sturend instrument voor de hele informatiehuishouding van de overheid. Het bevat kaders en bestaande afspraken voor het inrichten van de informatiehuishouding van de Nederlandse overheid. Dat maakt dat voorzieningen goed samenwerken met andere voorzieningen, en dat er optimaal gebruik wordt gemaakt van bestaande oplossingen (hergebruik).
Het thema duurzame toegankelijkheid binnen NORA wordt ingevuld en beheerd door het Nationaal Archief. De DUTO-eisen gaan daar integraal deel van uitmaken. Daarvoor worden de DUTO-eisen nog gekoppeld aan de NORA-principes. Waar nodig worden begrippen van NORA en de DUTO-eisen op elkaar afgestemd.