Een geschiedenis van waardering en selectie vanaf de jaren tachtig

Bij de overheid was er in de jaren tachtig een achterstand in het waarderen en selecteren van informatieobjecten. Hoewel de cijfers sterk uiteen liepen, werd die achterstand in 1988 voor de rijksoverheid geschat op drie- tot zeshonderd strekkende kilometer. Bij de decentrale overheden bestonden ook achterstanden in het bewerken en overbrengen van archieven, al ontbreken globale cijfers. Tegelijkertijd wilde de overheid de termijn voor het overbrengen van archieven naar een archiefbewaarplaats terug brengen van vijftig naar twintig jaar. De Algemene Rekenkamer schatte in 1988 in dat hierdoor circa tweehonderdzestig strekkende kilometer aan rijksarchief versneld overgebracht zou worden naar de Rijksarchiefdienst, waarmee in dit geval het Algemeen Rijksarchief (nu Nationaal Archief) en de Rijksarchieven in de provinciën (nu Regionaal Historische Centra) werden bedoeld.

In de jaren tachtig selecteerden overheden aan de hand van vernietigingslijsten. Voor de rijksoverheid was vernietiging toen een plicht, voor de decentrale overheden een bevoegdheid. Elke overheidsorganisatie stelde zo’n vernietigingslijst op; bij de decentrale overheden stelden de koepelorganisaties een dergelijke lijst op voor de eigen overheidslaag. Een vernietigingslijst kende een uitputtende opsomming van (categorieën) informatieobjecten die vernietigd moesten worden.  Grofweg bestond een lijst uit twee delen. Het eerste deel kende een opsomming met het soort informatieobject (‘algemene categorieën’), zoals verslagen, registers of facturen. Het tweede deel kende een opsomming van informatieobjecten op onderwerpsniveau (‘functies’) zoals stukken over gezondheidszorg of stukken over arbeidsomstandigheden. Kwam een document of categorie informatieobjecten niet in de vernietigingslijst voor, dan moest het blijvend worden bewaard. In een enkel geval werd in een vernietigingslijst aangegeven wat wel bewaard moest blijven, zoals in het voorbeeld hieronder van de gemeentelijke vernietigingslijst 1983.

Voorbeeld uit de gemeentelijke vernietigingslijst 1983

Het werken met een vernietigingslijst had nadelen. Het gaf weliswaar een uitputtende opsomming van (categorieën) informatieobjecten, maar bij welk proces die informatieobjecten ontstonden was niet altijd even duidelijk. Ook was selectie op stukniveau in de praktijk zeer arbeidsintensief. Bij een flinke achterstand in selectie was dit een serieus probleem. Op de werkvloer kwamen hulpmiddelen in zwang om deze problemen tegemoet te treden. Zo werkten enkele gemeenten met de Leidraad (ofwel ‘Brabantse Lijst’), waarin de gemeentelijke vernietigingslijst uit 1983 gekoppeld werd aan de Basis Archiefcode. Deze Leidraad was mede bedoeld om achterstanden in het waarderen en selecteren sneller weg te kunnen werken.

Om de problemen bij de rijksoverheid aan te pakken startte in 1991 het Project Invoering Verkorting Overbrengingstermijn (PIVOT). Het project liep tot 2006 en kende twee doelen. Het eerste doel was het selecteren en overbrengen van (papieren) archieven uit de periode 1945-1976 (de ‘inhaaloperatie’). Het tweede doel was het structureel verbeteren van het archiefbeheer bij de rijksoverheid. In het kader van beide doelen ontstond de Methode Institutioneel Onderzoek (MIO) als nieuwe selectiemethodiek. Hoewel de methode toepasbaar werd geacht op het digitale vlak, lag de focus hoofdzakelijk op het papier.

In de nieuwe selectiemethodiek stond het handelen van overheidsorganisaties centraal. De handelingen werden in kaart gebracht per beleidsterrein, zoals het gebied van Volkshuisvesting of Geldwezen. De uitkomst van dit onderzoek werd vastgelegd in een Rapport Institutioneel Onderzoek (RIO). Dit rapport bestond uit een historische schets van het beleidsterrein en een overzicht van ‘actoren’ en hun ‘handelingen’. Vervolgens werd een Basis Selectie Document (BSD) opgesteld. Hierin werden de handelingen geordend per actor en voorzien van de waardering bewaren of vernietigen. Voor elke actor werd ten slotte een eigen selectielijst vastgesteld. Met daarin opgenomen welke informatieobjecten bewaard werden en welke vernietigd moesten worden. Een voorbeeld van een BSD zie je hieronder. In dit geval gaat het om het BSD Oorlogsgetroffenen, waar de Pensioen- en Uitkeringsraad een taak had.

Voorbeeld uit het Basis Selectie Document Oorlogsgetroffenen

De rijksoverheid wilde met deze methode snel en efficiënt informatieobjecten kunnen selecteren. Wanneer bijvoorbeeld een handeling de waardering ‘vernietigen’ kreeg, werd alle neerslag van die handeling vernietigd. Daarmee verschoof het object van waardering. Niet zozeer de informatieobjecten werden gewaardeerd, maar de handelingen in een organisatie. Het werd geen selectie meer van informatieobjecten die al gevormd waren, maar van informatieobjecten die mogelijk aanwezig waren bij de uitvoering van een handeling. Archief werd dus gewaardeerd binnen de context waarin het kon ontstaan. Als neerslag van het handelen van de overheid.

De toenmalige minister van Cultuur, Hedy d’Ancona, verwoordde in 1994 tijdens een vergadering in de Tweede Kamer de algemene selectiedoelstelling: het mogelijk maken van een reconstructie van overheidshandelen op hoofdlijnen. De gedachte erachter was dat de belangrijkste handelingen óók de belangrijkste informatie in historisch opzicht opleverde. De selectiedoelstelling werd uitgewerkt in bewaarcriteria. Handelingen over het voorbereiden of vaststellen van beleid werden belangrijk geacht en dus bewaard. Hetzelfde gold voor de inrichting van een organisatie. Uitvoerende handelingen werden in de praktijk gewaardeerd als te vernietigen. Een vogelvergunning werd bijvoorbeeld na vijf jaar vernietigd. Een besluit om subsidie te verlenen aan een kunstinstelling werd na tien jaar vernietigd. De criteria op basis waarvan de subsidieverstrekking plaatshad, werden wel bewaard. 

PIVOT was een ambitieus project. In 2001 was van de 260 kilometer ‘slechts’ 145 kilometer archief bewerkt voor overbrenging. Ondanks al het verzette werk was het een aanwijzing dat de uitvoering lastiger en arbeidsintensiever was dan verwacht. Daarbij ontstond stevige kritiek op de methodiek. Vooral van de kant van historici. Zij vonden dat de nauwe focus op de administratieve belangen geen rekening hield met de rijke inhoud van de archieven. Het vernietigen van uitvoerende handelingen leidde in hun ogen tot onherroepelijk verlies van waardevolle informatie. Daarom moest in de methode meer aandacht komen voor de culturele en historische waarden van archieven. Archivarissen (ook uit het buitenland) wezen op het ontbreken van een toetsing in de praktijk. Niet alle handelingen waren volgens hen af te leiden uit wetten en regels; en niet elke handeling liet ook sporen na in het archief.

De kritiek leidde tot aanpassingen in de selectiedoelstelling, de bewaarcriteria en de methodiek. Aanvullende bewaarcriteria werden mogelijk, bijvoorbeeld bij de naoorlogse vreemdelingendossiers. Het Nationaal Archief betrok ook historici als adviseurs bij het maken van selectielijsten, zoals bij de gemeentelijke selectielijst uit 2005. Ook kwam er meer aandacht voor de culturele en historische waarden van archieven. Het leidde tot instrumenten als de Historisch Maatschappelijke Analyse Plus (HMA+) en de Archiefanalyse. Met deze instrumenten, naast selectie op hoofdlijnen van het overheidshandelen, vond een meer op de inhoud gerichte selectie plaats. Deze aanpassingen kwamen deels tegemoet aan de kritiek. De toerusting van de selectiemethodiek in de digitale wereld vond vooralsnog geen vaste grond onder de voeten. 

De decentrale overheden namen geen deel aan PIVOT. Dit project was in eerste instantie gericht op de rijksoverheid. De selectielijsten voor de decentrale overheden werden ontworpen in commissies via de koepelorganisatie. Een omvattende selectiemethodiek, zoals de Methode Institutioneel Onderzoek, werd niet toegepast. Veelal werden de uitgangspunten per selectielijst bepaald. Niettemin volgden de decentrale overheden PIVOT met veel aandacht. Sporen van de nieuwe selectiemethodiek kwamen dan ook terug in hun selectielijsten. De selectiedoelstelling bijvoorbeeld werd door enkele koepels toegepast alsook de bewaarcriteria. Bovendien was de gemeentelijke selectielijst 2005 strikter dan de vernietigingslijst 1983 opgedeeld in taakgebieden, wat niet ver afstond van een indeling in beleidsterreinen.

In 2006 hield PIVOT als project op te bestaan. Het Nationaal Archief hield de methode van institutioneel onderzoek aan, tezamen met de aanpassingen en de ervaringen van de jaren ervoor. Maar nieuwe kritische rapporten verschenen over het archiefbeheer bij de (rijks)overheid. Een daarvan was het rapport Het tekort van het teveel van de Raad voor Cultuur. De Raad vond dat PIVOT niet had geleverd wat wel werd verwacht en gehoopt. Ze was kritisch over de doelstelling en de fundamenten van de methode institutioneel onderzoek. De rapporten leidden tot de visienota Informatie op Orde (2006) van het kabinet Balkenende II. Het kabinet kwam tot de slotsom: het informatiebeheer was nog steeds niet op orde, de achterstanden waren niet ingelopen en de digitale transformatie zorgde voor nieuwe uitdagingen die nauwelijks in beeld waren. In het bijbehorende actieprogramma werden acht ‘actielijnen’ geformuleerd om die problemen het hoofd te bieden. Een actielijn was het formuleren van een nieuwe selectieaanpak, waaronder een nieuwe methode van waarderen en selecteren.

Op initiatief van de algemene rijksarchivaris werd in 2007 de Commissie Waardering en Selectie ingesteld, onder leiding van prof. dr. Charles Jeurgens. Aan het eind van dat jaar kwam de commissie met het rapport Gewaardeerd verleden. Het rapport ging uit van een integrale benadering van waardering en selectie. Eentje die was toegerust voor de digitale wereld. Het Nationaal Archief ging aan de slag met de voorgestelde methode. Het werd getest in de praktijk, zowel bij de rijksoverheid als bij de decentrale overheden, en aan de hand daarvan bijgesteld. Het leidde tot drie instrumenten: de systeemanalyse, de risicoanalyse en de trendanalyse. In latere instantie verving de rijksoverheid de trendanalyse door de hotspotmonitor. Decentrale overheden hielden de trendanalyse wel aan. In 2015 is de methodiek vastgelegd in Belangen in Balans. Handreiking voor waardering en selectie van archiefbescheiden in de digitale tijd. Vanaf dat moment wordt deze selectiemethodiek toegepast bij het ontwerpen van selectielijsten.