Maatschappelijk belang
Overheidsinformatie is onderdeel van ons cultureel erfgoed en ons collectief geheugen. Burgers hebben er belang bij om hun eigen geschiedenis en die van hun familie te kunnen reconstrueren. En ook om na te gaan hoe de overheid gehandeld heeft. Burgers kunnen die overheidsinformatie nodig hebben om iets te bewijzen of als hulpmiddel om toegang te krijgen tot voorzieningen waar ze recht op hebben. Denk bijvoorbeeld aan mensen die zijn gescheiden en die voor uitkering van hun pensioen een echtscheidings-vonnis moeten overleggen.
Openbaarheid van overheidsinformatie maakt het ook voor journalisten en onderzoekers mogelijk om het handelen van de overheid tegen het licht te houden. Het is een belangrijk onderdeel van de werking van de democratie. En het is een bouwsteen voor vertrouwen in de overheid.
Openbaarheid vanaf creatie
Het recht op informatie geldt zowel bij overheidsinformatie die nog in beheer is bij overheidsorganisaties als bij overheidsinformatie die al is overgebracht naar archiefdiensten. Dit is in twee wetten geregeld: de Wet open overheid (Woo) gaat over informatie die overheidsorganisaties zelf beheren. En de Archiefwet regelt de openbaarheid voor documenten die naar een archiefdienst zijn overgebracht om blijvend bewaard te worden.
- Voorafgaand aan overbrenging kun je een Woo-verzoek indienen. En overheden maken bepaalde categorieën informatie zelf actief openbaar zonder dat iemand daarom vraagt. Dat is verplicht. Daarnaast kent de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) het recht op inzage. Dit is geen vorm van openbaarmaking. Maar het is er wel op gericht om mensen meer grip te geven op hun eigen persoonsgegevens.
- Na overbrenging worden documenten in beginsel openbaar. Tenzij het verantwoordelijk overheidsorgaan besluit om een beperking in de openbaarheid op te leggen. Als dat gebeurt, kun je een verzoek tot inzage indienen bij het archief. En wordt beoordeeld of inzage onder voorwaarden mogelijk is.
Openbaarheid is de regel, een beperking is de uitzondering
Het recht op informatie is niet absoluut. Er zijn natuurlijk ook gevallen waarin het niet gepast is om informatie van de overheid met iedereen te delen. Bijvoorbeeld als je daarmee de privacy van mensen schendt. Of als het om informatie gaat waarvan de openbaarheid een gevaar kan vormen voor de samenleving. Soms moeten overheidsorganisaties dus kiezen voor een ander belang. En daarom de openbaarheid beperken. Maar de wet is duidelijk: openbaarheid is de regel, een beperking is de uitzondering. Als informatie niet openbaar mag worden, moet de overheid goed onderbouwen waarom dat zo is en voor hoelang de beperking moet gelden.
Overwegingen bij het beperken van de openbaarheid
Het verantwoordelijk overheidsorgaan kan de openbaarheid van documenten bij overbrenging beperken als het te beschermen belang zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid. Zoals het privacybelang, de belangen van bedrijven, de openbare veiligheid of het belang van de Staat. Openbaarheid is steeds de norm, maar dat kan risico’s opleveren. Een openbaarheidsbeperking is een manier om zulke risico’s te verminderen. Verantwoordelijke overheidsorganen moeten hierin weloverwogen keuzes maken. Drie dingen spelen mee bij het zorgvuldig maken van deze belangrijke afweging.
Bij documenten die heel recent zijn, is de gevoeligheid vaak nog groot. Het kan gaan over kwesties die nog niet zijn afgerond. De betrokken personen zijn nog in functie. Soms bestaat er daarnaast nog veel aandacht vanuit media en samenleving. Dit zijn allemaal zaken die meespelen bij het beoordelen van Woo-verzoeken, die vaak gaan om actuele zaken.
Dit speelde mee bij het opstellen van de nieuwe Archiefwet. De memorie van toelichting bij die wet geeft aan dat bij het beperken van openbaarheid onder de Archiefwet een andere dynamiek speelt dan bij de Woo, omdat de actualiteitswaarde van documenten na een aantal jaar sterk afneemt. De memorie van toelichting noemt het “verlies aan actualiteit dat optreedt, naarmate er tijd is verstreken tussen het creëren van documenten en het moment van overbrengen naar de archiefdienst” (p. 32) als argument voor grotere openbaarheid dan voor overbrenging.
Bij overbrenging wegen de belangen dus anders dan in de context van een Woo-verzoek. De afnemende actualiteitswaarde kan ertoe leiden om bij overbrenging documenten openbaar te maken die bij een eerder Woo-verzoek nog niet gedeeld konden worden. Het kan ook leiden tot de keuze voor een relatief korte beperkingstermijn.
Het verantwoordelijk overheidsorgaan heeft de taak om op een juiste manier te bepalen of een openbaarheidsbeperking nodig is. Maar bij het maken van afwegingen rondom openbaarheid is het goed om je bewust te zijn van de waarborgende rol die archiefdiensten spelen. Zij maken een afweging tussen onderzoeksbelangen en belangen die beschermd moeten worden. Zij kunnen bijvoorbeeld documenten signaleren waarvan het ter inzage geven individuele belangen schendt. Archivarissen kunnen ook advies uitbrengen als ze vermoeden dat er ten onrechte geen beperkingen worden aangebracht bij het overbrengen van documenten. In zulke gevallen is het ook mogelijk om ook na overbrenging nog beperkingen aan te brengen. En zo op basis van voortschrijdend inzicht eerdere afwegingen aan te passen. Andersom kan ook: een archiefdienst kan ook signaleren dat een openbaarheidsbeperking niet meer nodig is. Het opheffen van de beperking is dan een mogelijkheid.
Verder maken archiefdiensten keuzes bij de manier waarop ze documenten ter beschikking stellen aan het publiek. Een archiefdienst kan besluiten een archief bijvoorbeeld niet online raadpleegbaar te maken, scans niet fulltext doorzoekbaar te maken of bepaalde bestanden binnen één dossier niet zonder meer beschikbaar te stellen. Documenten worden dan niet opgenomen in zoekresultaten wanneer iemand alleen een naam of e-mailadres dat daarin voorkomt gebruikt als zoekterm.
De medewerkers van de archiefdienst kunnen meedenken bij het maken van deze afwegingen. Betrek de archiefdienst vroeg in het proces. Een hechte samenwerking tussen het verantwoordelijk overheidsorgaan en de archiefdienst is van grote waarde.
Openbaarheid is de norm. Het afwijken van die norm brengt een aanzienlijke inspanning met zich mee.
- Verantwoordelijke overheidsorganen moeten goed aangeven welke documenten niet openbaar mogen worden. En waarom niet. En voor hoe lang die beperking moet gelden. Dat kan een tijdrovend proces zijn.
- Burgers kunnen bij een archiefdienst een verzoek indienen om beperkt openbare overheidsinformatie in te zien. De beoordeling van die inzageverzoeken kost tijd en geld voor de archiefdienst die daarmee belast is. Per geval moet bekeken worden of de aanvrager recht heeft om de informatie in te zien. Vergeet daarbij niet dat er ook drie gronden voor openbaarheidsbeperking zijn waarbij de inzageverzoeken door het oorspronkelijk verantwoordelijk overheidsorgaan worden beoordeeld. Dan stuurt de archiefdienst de inzageverzoeken dus door.